Malgré le compromis trouvé par les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne à Bruxelles le 17 février dernier, les gouvernements européens restent profondément divisés sur la crise irakienne. Si l’on ajoute la " lettre des huit " à la déclaration du " groupe de Vilnius " (les Etats candidats à l’adhésion à l’OTAN), ce sont 15 Etats de l’Europe à 27 qui se sont ostensiblement solidarisés avec la démarche américaine, tandis que la position franco-allemande n’était solidement soutenue que par la Belgique, comme on l’a vu à l’OTAN lorsqu’il s’est agi d’impliquer cette organisation dans les préparatifs militaires contre l’Irak. Tout ceci alors que les opinions publiques européennes sont quasi unanimes contre la guerre.

Cette fracture survient pendant que la Convention européenne tente de faire avancer le projet d’une politique étrangère et de sécurité commune, fondement d’une Europe politique. Ce sont justement la France et l’Allemagne qui ont proposé en janvier à la Convention, dans leur initiative commune sur les institutions européennes, de passer à la majorité qualifiée dans le domaine de la " PESC ". La France, plus réticente à cette idée, s’y est ralliée par concession à son partenaire allemand, désireux depuis longtemps de compléter l’intégration monétaire par une intégration politique. Du coup, le Royaume-Uni, gardien du temple en matière de préservation de la souveraineté nationale, réfléchirait lui aussi à une évolution de sa position sur cette question.

Si l’on votait à la majorité qualifiée dans la crise irakienne, il faudrait, dans une Europe à 27, une " minorité de blocage " d’au moins deux grands Etats et trois petits pour empêcher l’adoption d’une position commune d’alignement par rapport aux Etats-Unis : par exemple, la France et l’Allemagne devraient obtenir le soutien de la Belgique, de la Grèce et de l’Autriche (on ne pourrait pas remplacer l’un de ces pays par la Finlande ou l’Irlande, qui n’ont pas assez de voix). Mais jusqu’où ces petits Etats oseraient-ils résister aux pressions américaines pour camper dans un " front du refus " ?

Cette réflexion peut paraître un peu théorique dans la mesure où la proposition franco-allemande sur les institutions exclut de la majorité qualifiée les questions " qui ont des implications en matière de sécurité et de défense ". Il est évident que, dans le cas de l’Irak, et dans beaucoup d’autres cas, nous sommes dans une situation qui justifierait le vote à l’unanimité. Mais qui décidera qu’une question relève ou non de l’unanimité ? La proposition franco-allemande prévoit qu’un Etat peut toujours s’opposer à une décision en invoquant un " intérêt national ", mais qu’en définitive c’est au Conseil européen de trancher à la majorité qualifiée. Par un étrange paradoxe, la France et l’Allemagne pourraient ainsi être mises en minorité par une procédure qu’elles auraient elles-mêmes inventée.

La crise irakienne, comme bien d’autres crises, est en fait riche d’enseignements pour évaluer les chances d’une politique étrangère commune et donc d’une Europe politique.

En premier lieu, elle montre à quel point la politique étrangère reste intrinsèquement liée à la politique intérieure d’un pays. Prenons le cas de l’Allemagne. Qui sait ce que serait aujourd’hui la position de notre voisin si M. Schroeder n’avait pas trouvé dans l’affaire de l’Irak, à l’été dernier, un ultime recours pour esquiver une défaite électorale qui s’annonçait inéluctable ? On résume trop souvent la position allemande en la qualifiant de " pacifiste ". C’est inexact. Toute la politique étrangère du gouvernement SPD-Verts dans les dernières années a au contraire consisté à " normaliser " la situation de l’Allemagne en matière d’interventions militaires extérieures, y compris en prenant à contre-pied l’opinion allemande et la base militante des deux partis majoritaires. A travers son soutien à la guerre du Kosovo et son engagement dans les Balkans et en Afghanistan, l’Allemagne est devenue aujourd’hui l’un des principaux contributeurs de troupes de maintien de la paix dans le monde. Mais dans le cas de l’Irak, le chancelier Schroeder, en dépit ou à cause des attaques de l’opposition, ne pourrait se déjuger sans affaiblir encore un crédit politique très entamé par la crise qui frappe son pays.

L’affaire irakienne rappelle en second lieu que la volonté politique se situe au niveau des nations, et de leurs élites. C’est encore là que se font les analyses, que se pondèrent les intérêts, que se décident les positions, que se forment les coalitions. Il faut du courage aux dirigeants politiques pour prendre les décisions qu’ils estiment justes en face d’opinions réticentes. Lors de la guerre du Kosovo, ils ont affronté les doutes du public sur l’opération militaire de l’OTAN, parce qu’ils partageaient la conviction commune qu’il n’y avait pas d’autre issue pour arrêter Milosevic. Quoi qu’on pense de sa position, M. Blair prend aujourd’hui des risques politiques élevés et doit soutenir de fortes critiques en s’alignant sur Washington. Il le fait avec détermination, car il a pour lui sa légitimité politique et la certitude que Saddam Hussein est un danger, que les Américains feront cette guerre et qu’ils la gagneront. Il en va de même pour M. Aznar. Les responsables français, de leur côté, ont le courage, avec le soutien de l’opinion, de braver les Etats-Unis au nom de la préservation d’un ordre international fondé sur le droit et le multilatéralisme. Quel autre pays en Europe oserait porter si haut l’étendard des valeurs universelles, et défier la puissance américaine sur ce terrain ?

Cette volonté politique est-elle transposable au niveau européen ? Quelle serait sa légitimité, quelle serait sa solidité, quelle serait sa détermination pour répondre de ses choix devant l’opinion européenne ? Il est probable que la Convention européenne n’apportera pas de réponses à ces questions que sécrète la faille entre le projet européen et l’existence des nations. On peut accroître la concertation, l’expertise diplomatique et l’échange d’analyse à Bruxelles. On peut développer le débat sur les questions de politique étrangère au Parlement européen. On peut mettre en commun des moyens pour des objectifs communs. On peut faciliter, par la majorité qualifiée, l’adoption de positions communes qui seront autant de compromis. Mais on ne remplacera pas de sitôt la volonté nationale, enracinée dans la vie démocratique de chaque pays, par une volonté européenne légitime, surtout quand il y va de questions politiques essentielles comme la puissance, la guerre et la paix. Le risque est au contraire que l’Europe dérive vers l’impuissance et prenne à rebours, comme le prédisent déjà certains, le chemin du Saint-Empire romain germanique, qui était à la fin du Moyen Age un assemblage de principautés et de villes et n’avait plus qu’une fiction de puissance commune.

Peut-être l’évolution démographique, économique et politique du monde rendra-t-elle un jour les nations européennes, y compris les plus grandes d’entre elles, tellement insignifiantes qu’elles n’auront plus rien à perdre à se fondre dans une grande Europe impuissante. Peut-être un jour Paris et Londres, comme cela est évoqué aujourd’hui à Washington, auront-ils dû abandonner leurs sièges de membre permanent du Conseil de sécurité (et peut-être aussi leur force de dissuasion nucléaire ?) au profit d’un siège européen, plus facile à contrôler. D’ici là, il ne faut pas renoncer à peser dans le monde, ni à mieux articuler la grande Europe économique, la plus petite Europe monétaire intégrée, et le reste de puissance et de volonté qui subsiste dans les grandes nations européennes. La France et l’Allemagne pourraient se donner le projet de tirer leurs partenaires vers une " Europe puissance ". Mais il faudrait qu’elles le veuillent profondément, au-delà de la coïncidence de leurs positions sur l’Irak. C’est une question qu’il faudra remettre sur le métier après la fin de la Convention.