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| La Constitution : un consensus heureux |
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| 27/06/2003
Maxime Lefebvre, Libération, 27 juin 2003. |
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La Convention vient d’aboutir à un projet de "Constitution" pour l’Europe. Au-delà de ce grand mot qui fait encore peur à certains Etats réticents à l’intégration européenne, le bilan de la Convention appelle quatre commentaires.
En premier lieu, il n’y a pas eu de "saut fédéral". Le souci de parvenir à un texte consensuel, qui puisse être approuvé ensuite par tous les gouvernements de l’Union, a empêché des avancées décisives en matière de politique étrangère, de fiscalité ou d’Europe sociale. Dans ces domaines, le pouvoir continuera d’appartenir essentiellement aux Etats, et les décisions continueront d’être prises en principe à l’unanimité -même si la création d’un "ministre européen des affaires étrangères" devrait apporter un surplus de cohérence dans l’action extérieure de l’Union européenne. Le mot " fédéral" a été supprimé de la Constitution à la demande des Britanniques, bien que l’Union européenne présente en réalité déjà des traits authentiquement fédéraux, à travers par exemple son ordre juridique propre qui s’impose aux Etats, ou la politique monétaire conduite par la Banque centrale européenne.
En second lieu, le projet de Constitution modifie l’équilibre des institutions de l’Europe. D’une part, il renforce le Conseil européen, instance intergouvernementale suprême des Etats, qui sera désormais pourvu d’un "président" élu pour un mandat renouvelable de deux ans et demi. Il représentera l’Union à l’extérieur, en même temps qu’il veillera à la continuité des travaux du Conseil. Celui-ci continuera à rendre les arbitrages suprêmes sur la vie de l’Union (financement global, élargissement, politique étrangère et de sécurité). D’autre part, les institutions européennes se parlementarisent davantage. Le Président de la Commission sera élu par le Parlement, sur la base d’un choix du Conseil européen à la majorité qualifiée, mais que le Parlement pourra refuser. Le Président de la Commission devra donc être logiquement issu de la formation politique majoritaire au Parlement. Il choisira ensuite ses commissaires, qu’il fera confirmer par le Parlement. Le poids de celui-ci se trouve encore renforcé par l’accroissement du nombre de matières relevant de la procédure "législative" (où il codécide avec le Conseil des ministres).Ce compromis entre le renforcement de l’instance intergouvernementale suprême et la parlementarisation des institutions européennes était au coeur de la proposition franco-allemande sur les institutions, déposée en janvier. Il exprime la tension, voire la contradiction, entre deux préoccupations: le souci légitime des grands Etats (75% de la population de l’Union pour les six premiers pays de l’Europe à 25) de ne pas perdre le contrôle de cette grande Union élargie; mais aussi l’espoir de faire émerger des institutions communes démocratiques et représentatives de "l’Europe des citoyens". De ce dernier point de vue, seul le Parlement européen, malgré tous les défauts que lui prêtent volontiers les Français, a une légitimité forte.
Troisièmement, la Constitution simplifie considérablement la structure juridique de l’Union. Finie cette architecture complexe à trois piliers où l’union était la somme indéterminée des Etats membres et des trois communautés européennes. Il ne restera plus que l’Union, dotée de la personnalité juridique et pourvue de compétences clairement établies (compétences exclusives comme la politique monétaire et la politique commerciale; compétences partagées avec les Etats comme le marché unique et l’espace policier et judiciaire européen; compétence de coordination des politiques économiques; compétence en matière de politique étrangère et de sécurité commune). La liste des instruments juridiques de l’union a été simplifiée. A l’enchevêtrement des traités succède une constitution claire traitant de l’architecture institutionnelle de l’Union, de la Charte européenne des droits fondamentaux, et du détail des politiques communes. Une Constitution qui ne deviendra peut-être pas un texte de référence comparable à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ou à la Constitution américaine de 1787, mais sera lisible et accessible aux citoyens.
En quatrième lieu, la Convention est un succès sur la méthode. Alors que le sommet de Nice avait dégénéré en affrontement de pouvoir et de prestige entre les Etats, la Convention a réuni librement des représentants des gouvernements ainsi que des parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission. Elle a réussi à accoucher d’un remarquable consensus. Le plus étonnant est d’avoir réussi à rouvrir le délicat compromis atteint par les Etats à Nice et de proposer la diminution à Quinze du nombre de commissaires titulaires, l’abandon de la présidence tournante pour le Conseil européen et le Conseil des ministres des affaires étrangères, et la définition plus simple de la majorité qualifiée (une majorité d’Etats exprimant 60% de la population de l’Union).
Sur ce dernier point, chacun fait des concessions. Les petits Etats renoncent à être représentés en permanence à la Commission, mais les grands (qui avaient déjà renoncé à Nice à leur second commissaire) aussi. Dans l’avenir, ils seront tous traités à égalité pour la rotation des commissaires. L’abandon de la pondération des voix désavantage les Etats plus petits, ainsi que l’Espagne et la Pologne, par rapport aux quatre grands. La France accepte en fait le principe de la "double majorité" (en nombre d’Etats et en population) qu’elle avait refusé à Nice pour préserver la parité avec l’Allemagne. La France pèsera, avec ses 60 millions d’habitants, plus de 13% des voix (au lieu de 9% dans le système pondéré de Nice) et sa démographie dynamique jouera en sa faveur dans l’avenir.
Ce bilan est plus qu’honorable. Il manque encore un dernier succès à la Convention: que la légitimité démocratique qui s’attache à ce texte de consensus empêche les Etats de rouvrir la boîte de Pandore à l’occasion de la conférence intergouvernementale. |
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